铁路公安开展全民国家安全教育日宣传活动

[18]从中我们可以看到这样几个现象，基于这些现象可以解释相关的几个问题。

不过，这一思路虽看到了群众政治对于法治的冲击，但给出的方案却还是一种非此即彼的一元线性思维，即从群众政治的泛滥极端走向了法治的另一极端，忽视了群众政治与法治的互动逻辑，更没有体会到在二者的互动中，作为政治传统的群众政治为法治设置的路径依赖。[⑩] 参见郭为桂：《现代性与大众民主的逻辑——马克思·韦伯的政治社会学分析》，《东南学术》2007年第3期。

[④] 参见童之伟：《信访体制与中国宪法》，《现代法学》2011年第1期。第二，消除维稳目标与GDP发展的张力。就此而言，作为群众政治的信访，实际上并未遵循上述递进顺序，而越过常规救济与宪法救济，直接进入依托群众角色转换的主权救济。在政治定位上，信访一直是党的群众工作的重要组成。它也表明，信访内含着群众政治与科层法治互动耦合的宪法问题。

从这一阶段的信访实践来看，虽然《信访条例》将信访定位于行政机关提供的民众诉求转接机制，但信访对民众诉求的回应，往往超越程序化的转接机制，更多是通过诉诸政治权威来实现的。这是基于代议制是宪法常规秩序的判断——宪法危机的消除，仍然需要回归代议制，即通过代议制的调整乃至重构，将溢出的矛盾重新容纳其中，进而重塑秩序共识。因此，从这个角度来说，固有权力标准几乎完全否定了未经国会同意的州际协定的法律效力，即主张未经国会批准的州际协定都不能具有法律效力。

相反，建构性的修宪论和法律完善论是适合我国当前具体国情的权宜之计和优先选择。1998年，美国46个州的检察总长与美国最主要的烟草公司签订了和解协议。第二层次，如果所涉及的州际协定完全符合上述四大典型特征，属于州际协定，那么还得判断该协定是否实际上侵犯了联邦政府的至上权力。而其他的州际协定都应当获得国会的同意，州际协定的缔约方应当主动寻求美国国会的批准。

[33] 在Cuyler v. Adams案中，法院认为，美国《宪法》协定条款授予国会的批准权是绝对的权力，自然也包括附条件的国会同意这种形式。作为回报，堪萨斯州承诺说服美国联邦政府废除针对古巴的贸易和旅游的禁令。

Rio Grande协定第4条约定，……有关水流质量和数量引起的争端依据已经生效的州际协定来解决。在现阶段，我国现行《宪法》和单行法律很少直接涉及区域法律治理领域，对于其中的中央与地方关系的规定几近空白，再加上我国并没有权威且稳定的宪法解释机关。[48]在怀特法官看来，功能性联邦权威标准解决的法律问题并不是州际协定是否需要得到国会的批准的问题，而是国会在自己不能作为的情况下，能否把立法权授予州际协定的成员州来行使的问题。[41]但这种司法意见在Cuyler v. Adams案中被推翻了，美国联邦最高法院认为，当国会授权各州缔结一个合作协定，并且该协定所涉及的主题也符合国会立法的基本原则的时候，国会的同意使得州际协定自然转化为《宪法》‘协定条款下的联邦法律。

在该案中，法院再次重申了传统规制领域的观点，认为有些规制领域是美国国会不能涉及的，因为它们属于州的权力范围。同时，联邦政府对州际协定的直接参与还表现为联邦与各州之间的联合州际机构的创建。[14]从美国的宪政实践来看，下列州际协定事实上不需要获得国会的同意：各州所属的地方政府之间签订的协议。因此，目前在我国适用美国式的宪法解释论，尚缺乏相应的法制土壤和司法环境。

(三)美国钢铁公司诉州际税收委员会案——功能性联邦权威标准的细化 在1978年美国钢铁公司诉州际税收委员会案中，美国联邦最高法院并没有对功能性联邦权威标准进行修改，而只是对功能性联邦权威标准进行了进一步细化。基于美国经验和我国国情，解决区域合作缺乏直接的宪法和法律依据难题的法律对策是修宪论、法律完善论及宪法解释论的分阶段运用，而解决区际政府间纠纷难题的法律对策是责任条款解决机制、行政解决机制、仲裁解决机制及司法解决机制的综合运用。

如《行政区域边界争议处理条例》第11条规定：省、自治区、直辖市之间的边界争议，……经协商未达成协议的，双方应当将各自的解决方案并附边界线地形图，报国务院处理。根据《大和解协议》的约定，美国烟草行业共需要支付给各州约2500亿美元的赔偿金。

大量的英国女王特许状使北美各殖民地之间的边界不断发生变化，由此带来的问题是边界争端大幅增加。同时，最高人民法院巡回法庭制度的设立，为区际纠纷的司法解决机制提供了现实契机。(二)事先立法形式的国会同意 为了监督和限制州权，美国国会的同意形式也开始呈现多样化的特征。2006年，一个叫全国普选的组织极力推广《全国普选票州际协定》，其目的旨在改革总统选举中的选举人团制度，间接实现全民普选。[43] (三)联邦政府对州际协定的直接参与 联邦政府对州际协定的直接参与在很大程度上可以看作是美国《宪法》协定条款下国会同意的一种新的具体形式。[53]Matthew Pincus, When Should Interstate Compacts Require Congressional Consent, 42 Columbia Journal of Law and Social Problems 511，536-538(Summer 2009). [54]18 U. S. C.§922(q)(1)(A)(1994). [55]United States v. Lopez, 514 U. S.549，564-568(1995). [56]42 U. S. C.§13981(1994). [57]United States v. Morrison, 529 U. S.598，599-621(2000). [58]Pincus, supra note 53，at 540-546. [59]张志梅：从‘合作联邦制到‘新联邦主义，载《山西大同大学学报》(社会科学版)2013年第6期，第46-48页。

[30]该协定虽然大获成功，并取得了良好的社会效果，但二氧化碳排放等环保问题属于全国性的问题。因此，美国联邦最高法院认为，新罕布什尔州与缅因州的边界州际协定不需要获得美国国会的同意。

该协定规定，古巴购买堪萨斯州的价值1000万美金的农产品。但面对不断激化和日益增加的州际争端，美国邦联政府又不能视而不见。

在美国，《宪法》第3条授予联邦最高法院对州际争端的初始管辖权，州际协定的成员州有权向联邦最高法院提起诉讼。[60]沈培培：论美国联邦制的发展演变对我国的启示，载《法制与社会》2013年第7期，第136-137页。

[38]另外，美国国会在《低密度放射性废物政策法案》中还把州际行政管理机构的信息公开作为批准《低密度放射性废物州际协定》的附加条件之一。在这种情形下，出台《宪法》协定条款具有现实可能性和必要性。像美国这么大一个国家，不可能所有的事情都由联邦政府来有效率地处理，不断盛行的新联邦主义使州际协定越来越受到政府决策者的关注和青睐。由此，各殖民地开始有权通过谈判达成协定的方式自行解决边界争端，但这些边界协定必须得到英国枢密院(Privy Council)和英国女王的批准才能产生法律效力，而批准的形式是英国女王颁发的特许状。

该条款在强调国会批准权的同时事实上授予各州州际协定缔结权，但对国会同意的宪法适用和法律解释却成为了美国联邦主义中的一大难题。[9]那么，美国联邦最高法院的法官们又是如何思考国会同意的必要性以及适用条件的呢？他们的法律态度到底发生了怎样的法律变迁呢？ (一)弗吉尼亚州诉田纳西州案——功能性联邦权威标准的构建 美国最高法院对协定条款的观点最早可以从1893年的弗吉尼亚州诉田纳西州案[10]中找到。

他们试图找到一种平衡的法律治理方案，既能保护脆弱的美国邦联，又能实现州际合作和解决州际争端。以区际纠纷司法解决机制为例，该制度要在中国真正落地生根，需要在以下几个方面实现突破：一是通过《宪法》修正案，把地方政府间诉讼的初始管辖权赋予给最高人民法院。

进入专题： 协定条款 区域法律治理 。二是上级行政机关裁决机制，即地方政府因区域治理而产生法律纠纷时，由共同的上级行政机关进行法律裁决的机制。

(二)新罕布什尔州诉缅因州案——功能性联邦权威标准的重申 功能性联邦权威标准在1976年的新罕布什尔州诉缅因州案[17]中得到强化并发展。通过州际协定的方式来解决全国性的问题，是否存在侵犯联邦至上权力的嫌疑呢？ 近年来最受美国公众关注和热议的州际协定是《全国普选票州际协定》(National Popular Vote In-terstate Compact)。[16]在这种情况下，只要国会没有明确提出反对意见，州际协定就自然生效。而联邦权力在限制州权的过程也不断介入州际协定，甚至直接越俎代庖，于是主张缓和限制的州权基础标准又出现了。

对州际协定实施法律监管行为和对州际协定的起草、缔结的包办行为之间是存在明显差别的。[19]新罕布什尔州诉缅因州案还提出了一个重要概念政治平衡，但可惜的是，美国联邦最高法院并没有对此概念进行展开分析。

在实践中，美国联邦政府以下列三种形式强势介入州际协定。摘要:  美国《宪法》协定条款使州际协定成为美国最重要的区域法律治理机制。

这个判例事实上为后面一系列的州际协定案件设定了适用标准，对美国的府际关系和联邦主义产生了重大影响。如在美国东海岸的纽约、波士顿以及华盛顿哥伦比亚特区等都市圈中，就缔结了很多联邦与州的联合州际协定，这些协定为解决或缓解大都市的交通、治安、垃圾处理及环境污染等法律难题作出了很大的贡献。